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        电影行业主管部门、监管体制及主要法律法规政策分析(2021年)

            1、所属行业

            电影行业根据国民经济行业分类(GB/T4754-2011)隶属于文化、体育和娱乐业,所属子行业为广播、电视、电影和影视录音制作业。根据中国证监会《上市公司行业分类指引》(2012年修订)隶属于“R文化、体育和娱乐业”,所属子行业为“86广播、电视、电影和影视录音制作业”。

            2、行业主管部门

            (1)中共中央宣传部/国家电影局

            中宣部是中共中央主管意识形态方面工作的综合职能部门。中宣部的相关职能主要包括:负责提出宣传文化事业发展的指导方针;指导宣传文化系统制定政策和法规;负责文化体制改革,包括新闻出版、广播电视业的改革和发展的调研,提出政策性的建议。

            2018年3月21日,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,为更好发挥电影在宣传思想和文化娱乐方面的特殊重要作用,发展和繁荣电影事业,将国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家电影局牌子。

            调整后,中央宣传部关于电影管理方面的主要职责是,管理电影行政事务,指导监管电影制片、发行、放映工作,组织对电影内容进行审查,指导协调全国性重大电影活动,承担对外合作制片、输入输出影片的国际合作交流等。

            (2)文化和旅游部

            根据2018年3月13日第十三届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革方案的说明》,为增强和彰显文化自信,统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发,提高国家文化软实力和中华文化影响力,推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展,方案提出,将文化部、国家旅游局的职责整合,组建文化和旅游部,作为国务院组成部门。

            文化和旅游部主要职责是,贯彻落实党的宣传文化工作方针政策,研究拟订文化和旅游工作政策措施,统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展,深入实施文化惠民工程,组织实施文化资源普查、挖掘和保护工作,维护各类文化市场包括旅游市场秩序,加强对外文化交流,推动中华文化走出去等。

            3、行业监管体制

            2018年3月中共中央、国务院进行了机构改革,电影行业主管部门发生了变化,延续本次机构改革前发布的法律法规形成的监管体制。

            (1)电影制片单位资格

            根据《电影管理条例》和《电影企业经营资格准入暂行规定》,国家对从事电影制片业务实行许可制度。未经审批许可,任何单位和个人不得从事电影制片业务。电影制片单位资格包括两类,申请设立境内电影制片公司和境内公司申请与境外公司设立合营电影制片公司。2016年11月7日,全国人大常委会发布了《中华人民共和国电影产业促进法》,正式取消了此前关于电影制片单位的审批。根据该法第13条规定,拟摄制电影的法人、其他组织可以直接向电影主管部门办理电影剧本梗概备案或剧本审查,不再要求申报主体为此前法规规定的“取得《电影摄制许可证》的企业、其他组织”。

            (2)电影摄制许可

            根据《电影管理条例》和《电影企业经营资格准入暂行规定》,拥有《摄制电影许可证》的电影制片单位可以摄制电影;电影制片单位以外的单位独立从事电影摄制业务,须报国家新闻出版广电总局审批,并获得一次性的《摄制电影片许可证(单片)》,在取得该许可证后即享有影片的一次性出品权,该许可证实行一片一报制度,在影片公映后自动作废,以后拍摄新的影片须重新履行许可审批程序。2016年11月7日,全国人大常委会发布了《中华人民共和国电影产业促进法》,正式取消了此前关于《摄制电影片(单片)许可证》的审批。

            根据《中华人民共和国电影产业促进法》,拟摄制电影的法人、其他组织应当将电影剧本梗概向国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门备案;并由国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门出具备案证明文件或者颁发批准文件。其中,涉及重大题材或者国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的,应当按照国家有关规定将电影剧本报送审查。

            (3)电影内容审查

            根据《中华人民共和国电影产业促进法》,对于摄制完成的电影,应报送国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门审查,审查通过获得《电影公映许可证》方可发行、放映、参加电影节(展),未取得《电影公映许可证》的电影不得发行、放映,不得通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络进行传播,不得制作为音像制品。

            《电影管理条例》和《电影剧本(梗概)备案、电影片管理规定》亦规定:国家实行电影剧本(梗概)备案和电影片审查制度,未经备案的电影剧本(梗概)不得拍摄,未经审查通过的电影片不得发行、放映、进口、出口;广电总局负责电影剧本(梗概)备案和电影片审查的管理工作,广电总局电影审查委员会和电影复审委员会负责电影片的审查;省级广播影视行政部门,经申请可以受广电总局委托,成立电影审查机构,负责本行政区域内持有《摄制电影许可证》的制片单位摄制的部分电影片的审查工作(以下简称“属地审查”)。电影制片单位应在拍摄前将电影剧本(梗概)送广电总局或相应的实行属地审查的省级广电部门备案;电影片摄制完成后以及电影进口经营单位在办理电影片临时进口手续后,报请电影审查机构审查;电影审查机构审查合格的,由国务院广播电影电视行政部门发给《电影片公映许可证》。

            根据国家新闻出版广电总局2014年2月18日下发的《关于试行国产电影属地审查的通知》,从2014年4月1日起在全国范围内试行国产电影属地审查,将影片终审职能下放到省级电影行政主管部门。各省级广电部门负责本行政区域内所属电影制片单位摄制的各类影片的审查和电影审查中相关的制片管理工作;负责除重大革命和重大历史题材影片、重大文献纪录影片、中外合作影片外的各类影片的终审。终审职责下放后,国家新闻出版广电总局负责全国电影管理和电影审查工作的指导、监管;负责对中央和国家机关(军队)所属电影制片单位摄制的各类影片和进口影片进行审查;负责对属地审查的影片(含相关材料)进行核准;负责受理电影制片单位对影片审查决定存有异议的审查工作。

            (4)电影发行许可

            电影摄制完成、通过内容审查并取得《电影片公映许可证》后,电影进入发行阶段。电影发行业务由电影发行公司经营。根据《中华人民共和国电影产业促进法》《电影管理条例》和《电影企业经营资格准入暂行规定》,经批准获得《电影发行经营许可证》的电影发行公司方可从事电影发行活动。电影发行许可包括两类,电影发行经营许可和进口电影及其发行经营许可。

            第一类,电影发行经营许可。根据《中华人民共和国电影产业促进法》,企业具有与所从事的电影发行活动相适应的人员、资金条件的,经国务院电影主管部门或者所在地省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门批准,可以从事电影发行活动。

            根据《电影管理条例》,设立电影发行单位,应当向所在地省、自治区、直辖市人民政府电影行政部门提出申请;设立跨省、自治区、直辖市的电影发行单位,应当向国务院广播电影电视行政部门提出申请。经批准后,发给《电影发行经营许可证》。国家实行《电影发行经营许可证》年检制度,具体办法由国务院广播电影电视行政部门制定。

            根据《电影企业经营资格准入暂行规定》,受电影出品单位委托代理发行过两部及以上影片的境内公司(不包括外商投资企业)可以申请设立专营国产影片发行业务的电影发行公司,在经国家新闻出版广电总局审批通过后方可取得专营国产影片的《电影发行经营许可证》。国家新闻出版广电总局对其颁发的《电影发行经营许可证》实行隔年检验制度,地方电影行政管理部门按照管理权限,对颁发的《电影发行经营许可证》《电影放映经营许可证》实行年检制度。

            第二类,进口电影及其发行经营许可。根据《电影管理条例》,电影进口业务由国务院广播电影电视行政部门指定电影进口经营单位经营;未经指定,任何单位或者个人不得经营电影进口业务。进口供公映的电影片,进口前应当报送电影审查机构审查,审查合格并发给《电影片公映许可证》和进口批准文件后方可到海关办理进口手续。根据《电影企业经营资格准入暂行规定》,电影进口经营业务由广电总局批准的电影进口经营企业专营,进口影片全国发行业务由广电总局批准的具有进口影片全国发行权的发行公司发行。

            根据国家广电总局及文化部于2001年12月18日颁布的《关于改革电影发行放映机制的实施细则(试行)》,组建中国电影集团公司电影进出口分公司,受委托承担对外国及港澳台影片的统一进口;建立两家进口影片发行公司,保留中影集团进口影片发行资质情况下,再组建一个进口影片股份制发行公司。

            目前,我国进口影片管理按一家进口、两家发行的原则,由国家广电总局授权中国电影集团公司电影进出口分公司统一承担外国及港澳台影片的进口,影片报国家新闻出版广电总局电影审查委员会审查通过并引进后,由中国电影集团公司电影进出口分公司负责向原中国电影发行分公司和华夏电影发行有限责任公司供片发行。

            (5)院线经营许可

            根据《国家广播电影电视总局、文化部关于改革电影发行放映机制的实施细则(试行)》和《关于进一步推进电影院线公司机制改革的意见》,我国实行以院线为主的发行放映机制,由一个发行主体和若干影院组合形成院线,实行统一品牌、统一排片、统一经营、统一管理,发行公司和制片单位直接向院线公司供片。

            根据《关于加快电影院建设促进电影市场繁荣发展的意见》,成立电影院线公司须具备以下条件:控股影院数量不少于50家或银幕数量不少于300块;控股影院上一年度合计票房收入不低于5亿元;所属影院正常上缴电影事业发展专项资金;最近三个年度申请主体无违法违规经营行为,未受到行政处罚或其他处理;最近三个年度所属影院因违法违规经营行为受到行政处罚或其他处理的不超过3家,且处罚期已满,处罚措施已执行落实并整改到位。

            成立电影院线公司应按照国家电影主管部门相关规定办理手续。成立跨省电影院线公司的,由国家电影局审批;成立省内电影院线公司的,由所在地省级电影主管部门审批,报国家电影局备案。

            (6)电影放映许可

            根据《中华人民共和国电影产业促进法》的规定,企业、个体工商户具有与所从事的电影放映活动相适应的人员、场所、技术和设备等条件的,经所在地县级人民政府电影主管部门批准,可以从事电影院等固定放映场所的电影放映活动。根据《电影管理条例》和《电影企业经营资格准入暂行规定》,国家鼓励境内公司、企业和其他经济组织及个人投资建设、改造电影院,经营电影放映业务;设立电影放映单位,应当向所在地县或者设区的市人民政府电影行政部门提出申请,经批准后获得《电影放映经营许可证》方可登记;国家实行《电影放映经营许可证》年检制度,具体办法由国务院广播电影电视行政部门制定。

            对于外商投资建设电影院,《电影管理条例》规定国家允许以中外合资或者中外合作的方式建设、改造电影院。根据《外商投资电影院暂行规定》,外商不得设立独资电影院,不得组建电影院线公司;外商投资电影院的注册资本不少于600万元人民币;中外合资电影院,合营中方在注册资本中的投资比例不得低于51%;对全国试点城市,中外合资电影院,合营外方在注册资本中的投资比例最高不得超过75%;合资、合作期限不超过30年。

            4、行业主要法律法规及政策

            与电影投资、发行、院线及影院业务相关的主要法律法规及产业政策情况如下:

        行业主要法律法规及政策

        序号
        法律法规名称
        文件编号/发文单位
        生效日期
        1
        关于加快电影院建设促进电影市场繁荣发展的意见
        国影发[2018]4号
        2018年12月11日
        2
        中华人民共和国电影产业促进法
        中华人民共和国十二届主席令第54号
        2017年3月1日
        3
        《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》
        2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议
        2016年3月
        4
        国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法
        财税[2015]91号
        2015年10月1日
        5
        关于进一步提高放映质量的通知
        影字[2014]722号
        2014年12月22日
        6
        关于支持电影发展若干经济政策的通知
        财教[2014]56号
        2014年5月31日
        7
        国家新闻出版广电总局关于试行国产电影属地审查的通知
        新广电发[2014]27号
        2014年4月1日
        8
        国家新闻出版广电总局关于加强电影市场管理规范票务系统使用的通知
        新广电发[2014]12号
        2014年1月17日
        9
        国家新闻出版广电总局关于进一步完善网络剧、微电影等视听节目管理的补充通知
        新广电发[2014]2号
        2014年1月2日
        10
        关于加强海峡两岸电影合作管理的现行办法
        国家广播电影电视总局
        2013年1月17日
        11
        广电总局关于鼓励和引导民间资本投资广播影视产业的实施意见
        广发[2012]36号
        2012年5月22日(2015年8月28日修订)
        12
        国家广播电影电视总局电影管理局关于促进电影制片发行上映协调发展的指导意见
        [2011]影字992号
        2011年11月29日
        13
        国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见
        国办发[2010]9号
        2010年1月21日
        14
        广电总局印发《关于深入推进电影改革发展的若干措施》的通知
        广发[2009]27号
        2009年3月17日
        15
        广电总局电影局关于进一步规范电影贴片广告和映前广告管理的通知
        [2009]影字79号
        2009年2月10日
        16
        广电总局关于调整国产影片分账比例的指导性意见
        (2008)影字866号
        2008年12月19日
        17
        国家广播电影电视总局关于《数字电影发行放映管理办法(试行)》的补充规定
        广发[2008]62号
        2008年5月13日
        18
        广电总局关于进一步加强广播影视节目版权保护工作的通知
        广发[2007]98号
        2007年9月26日
        19
        组建数字电影(中档技术)院线公司的实施办法(试行)
        广发[2007]87号
        2007年8月20日
        20
        关于加强院线公司影院计算机售票管理的通知
        [2007]影字224号
        2007年4月11日
        21
        电影剧本(梗概)备案、电影片管理规定
        国家广播电影电视总局令第52号
        2006年6月22日(2017年12月11日修订)
        22
        关于印发《关于进一步完善国产影片发行放映的考核奖励办法(修订)》的通知
        广发影字[2006]284号
        2006年6月21日
        23
        《外商投资电影院暂行规定》补充规定二
        国家广播电影电视总局、商务部、文化部令第51号
        2006年2月20日
        24
        国家广播电影电视总局关于印发《数字电影发行放映管理办法(试行)》
        广发影字[2005]537号
        2005年7月19日
        25
        《电影企业经营资格准入暂行规定》的补充规定
        国家广播电影电视总局、商务部令第50号
        2005年5月8日(2015年8月28日修订)
        26
        《外商投资电影院暂行规定》的补充规定
        国家广播电影电视总局、商务部、文化部令第49号
        2005年5月8日
        27
        电影企业经营资格准入暂行规定
        国家广播电影电视总局、商务部令第43号
        2004年11月10日(2015年8月28日修订)
        28
        关于印发《国家电影专项资金资助城市影院改造办法》的通知
        电专字[2004]1号
        2004年10月12日
        29
        中外合作摄制电影片管理规定
        国家广播电影电视总局令第31号
        2004年8月10日(2017年12月11日修订)
        30
        国家广播电影电视总局关于加强影片贴片广告管理的通知
        广发影字[2004]700号
        2004年6月25日
        31
        国家广播电影电视总局关于印发《电影数字化发展纲要》的通知
        广发影字[2004]257号
        2004年3月18日
        32
        外商投资电影院暂行规定
        国家广播电影电视总局、商务部、文化部令第21号
        2004年1月1日(2015年8月28日修订)

        资料来源:公开资料整理

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